Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня

Центр стратегического развития публикует очень важный доклад-исследование «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня».

За сложным названием - понятная проблематика: как на самом деле в нашей стране реализуются стратегические программы, что мешает исполнять их на 100%, и как сделать так, чтобы все их важные, разумные идеи становились реальностью? Эти вопросы интересуют всех, кто хоть немного соприкасается с механизмами нашей экономики: журналистов, экспертов, чиновников. Понятен и интерес ЦСР: Центру поручено не только подготовить Стратегию развития страны, но и обеспечить ее реализацию.

По сути, авторы доклада сумели дать конкретные ответы на «вечные» риторические вопросы «кто виноват?» и «что делать?». Для этого они побеседовали и опросили множество экспертов – с помощью глубинных интервью и многостраничного анкетирования по специальной методике (все это можно найти в приложении). Экспертам было предложено оценить степень реализации главных программ последних лет - Стратегии социально-эконом ического развития России до 2020 года («Стратегия-2020 »), майских указов Президента России (указы от 7 мая 2012 года), а также приоритетных национальных проектов («Здоровье», «Образование», «Жилье», «Развитие АПК»).

Доклад предваряет краткое обращение к читателям главы ЦСР А.Кудрина «Стратегические уроки». По его словам, исследование было проведено, чтобы понять, чем новая стратегия должна отличаться от программ-предшес твенниц, и что надо сделать, чтобы «на этот раз получилось лучше». Анализ предшествующего опыта как раз и помогает разработчикам нового документа вынести «стратегические уроки». Один из них – необходимость вырабатывать программу в тесном сотрудничестве с теми, кто будет ее выполнять – главами министерств и руководителями регионов. Другой – уделить пристальное внимание «неэкономической повестке», без которой никакие экономические преобразования невозможны. В частности – судебной реформе.

Руководитель ЦСР оговаривает некую условность оценки реализации Стратегии-2020: она, в отличие от указов и нацпроектов, никогда не была утверждена и не являлась прямым руководством к действию. И напротив - авторы доклада не стали анализировать утвержденный стратегический документ — Концепцию долгосрочного развития до 2020 г. (КДР), поскольку она «слишком быстро устарела» - прямо в момент принятия разразился мировой экономический кри­зис, который существенно поменял реальность. И это, по мнению А.Кудрина, показательно – в стране так и не был создан механизм оперативного изменения такого рода стратегий. А без него есть риск постоянно «не успевать» за стремительно меняющимся современным миром.

А.Кудрин подчеркивает, что, анализ, проведенный в докладе, поможет создать не только Стратегию развития России на 2018–2024 гг., но и совместную с правительством Стратегию-2035.

СТРАТЕГИЯ-2020

Эксперты сдержанно оценили степень ее реализации. Средний уровень выполнения мер — на «тройку».Каждая из предложенных мер была реализована лишь на 29,5% («Выполнение в незначительной мере»), что говорит о формальном отношении органов исполнительной власти к предложениям Стратегии. Любопытно, что Стратегия 2020 проигрывает даже при сравнении со Стратегий-2010: последняя была выполнена, согласно оценкам экспертов, на 39%. Лишь отдельные технические моменты, не требующие серьезных институциональны х изменений, были реализованы лучше. Одна из главных проблем в целом - высокий уровень имитации или формальной реализации мер и поручений, что также повлияло на столь низкие оценки.

Из очевидных плюсов самого факта создания Стратегии-2020 эксперты отметили возможность «проинвентаризиро вать набор проблем, предложить набор рецептов», что сделало ее значительным систематизирующи м документом. Но поскольку нормативным документом она так никогда и не стала, то и не могла быть выполнена системно.

Эксперты ЦСР называют три причины-угрозы, которые традиционно мешают реализации такого рода программ в нашей стране:

1.Административн ые причины

2.Идейные разногласия в экспертном сообществе

3.Противодействи е лоббистских групп влияния

Также авторы отмечают, что влияние групп интересов не было должным образом уравновешено через эффективные каналы общественного участия. Отдельно доклад фиксирует, что стратегию мешала выполнить «институциональн ая среда», «ткань» сложившихся социальных отношений.

«МАЙСКИЕ УКАЗЫ»

По мнению авторов доклада, в целом указы - хорошая краткая форма для фиксации национальных приоритетов, выработки определенной миссии государственной политики. Но из-за недостаточной проработки, возникли проблемы с их реализацией. К примеру, - выполнение указа о повышении зарплаты врачам и преподавателям привело к резкому сокращению штатов и недовольству людей, с одной стороны, и разбалансировке региональных бюджетов, с другой.

Кроме того, указы были мерой непрямого действия, размывающей ответ­ственность исполнительной власти. До сих пор остается неясным, какая степень ответ­ственности за их выполнение (и невыполнение) лежит на губернаторах и какая — на федеральном центре.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ

Авторы доклада отмечают, что в отличие от Стратегии-2020 и большинства «майских указов», приоритетные национальные проекты были скорее ориентированы не на институциональны е изменения, а на финансирование инвестиционных и текущих расходов на развитие соответствующих отраслей.

В целом опрошенные эксперты положительно оценили роль нацпроектов - в условиях наличия избыточных финансовых ресурсов федерального бюджета они существенно улучшили инфраструктуру, что признают и региональные власти. Какгосинвестиции нацпроекты в целом были эффективны (хотя приводятся примеры и их неэффективной реализации), но, по сути, речь не шла о реформах, качество институционально й среды они не меняли.

Авторы доклада называют нацпроекты классическим примером ручного управления высокого качества.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Анализируя проблемы Стратегии-2020, еще в начале доклада А.Кудрин подчеркивает: «Мы в ЦСР нацелены сделать правильные выводы, чтобы наша Стратегия была утверждена и реализована, а не осталась только «декларацией о намерениях», была бы гибкой и была бы правильно построена». Правильная структура будет залогом и успешной реализации, и «чуткости» по отношению к меняющимся условиям. В Стратегии будет три части:

1.Концептуальное общее видение будущего, траектории движения к поставленной цели

2. Приоритет­ные, жесткие решения, которые надо реализовать точно и быстро

3. Селектив­ные программы (а такими являются те же нацпроекты), за разработку и исполнение которых будут отвечать разные уровни власти. Программы будут гибкими и актуальными.

Проанализировав труд предшественников , авторы доклада делают вывод, что один из способов создать работоспособную стратегию - перейти к трехуровневой системе стратегического планиро­вания. С интегрированным целеполаганием на верхнем уровне и модульной си­стемой реализации на втором и третьем уровнях:

 Первый (верхний) уровень — сама концепция развития, представляющая собой модифици­рованны й вариант фронтальной стратегии (фронтальными являются документы типа Стратегии-2010 и Стратегии 2020).
Второй (средний) уровень — приоритетные программы, реализуемые с использо­ванием мобилизационных механизмов под контролем верхнего административног о уровня.
Третий (нижний) уровень — менее приоритетные программы, реализуемые мини­стерствами и ведомствами без использования мобилизационных механизмов.

Важно отметить «особое мнение» одного из экспертов – заведующего лабораторией математической экономики ЦЭМИ РА В.Полтеровича. Он подчеркивает, что во всех быстроразвивающи х­ся странах почти всегда создавали специальное агентство, которое стояло над министерствами, и в задачи которо­го входило не только проведение реформ, но и индикативно­е планирование. Для успешной реализации будущей Стратегии эксперт предлагает создать нечто похожее и в нашей стране - Агент­ство экономического развития, которое могло бы согласовывать интересы разных министерств.